2011年中央一號(hào)文件明確提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三項(xiàng)制度”，相應(yīng)地劃定用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。為守住這“三條紅線”，一號(hào)文件提出了一系列剛性要求和硬措施，并明確要求建立水資源管理責(zé)任和考核制度。

　　水資源短缺要求最嚴(yán)格管理

　　淡水資源短缺是我國(guó)的一大基本國(guó)情，水利設(shè)施薄弱是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)突出制約。我國(guó)淡水資源僅占世界總量的6%，比耕地占比還要低3個(gè)百分點(diǎn)，人均水資源量?jī)H為世界平均水平的28%，比人均耕地占比還要低12個(gè)百分點(diǎn)。目前，我國(guó)年平均缺水400億立方米，2/3的城市不同程度缺水，地下水超采面積達(dá)19萬(wàn)平方公里，水功能區(qū)水質(zhì)指標(biāo)達(dá)標(biāo)率僅為42%。

　　新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開放以來(lái)，我國(guó)水資源節(jié)約和保護(hù)工作不斷加強(qiáng)，以水功能區(qū)管理為核心的水資源保護(hù)制度體系初步形成。但總體上看，目前我國(guó)水資源管理仍較為粗放，主要表現(xiàn)為“一低、一高、兩重”：農(nóng)業(yè)灌溉用水效率較低，仍比先進(jìn)國(guó)家低0.2—0.3；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量較高，仍明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家；河湖水污染和地下水超采仍較嚴(yán)重，一些地區(qū)“有河皆污，有水皆臟”，一半以上的城市地下水遭到污染。

　　隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展和全球氣候變化影響，我國(guó)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境面臨更加嚴(yán)峻的形勢(shì)。為此，2011年中央一號(hào)文件明確提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，通過建立“三項(xiàng)制度”，確立“三條紅線”，著力改變當(dāng)前水資源過度開發(fā)、用水浪費(fèi)、水污染嚴(yán)重等突出問題，使水資源要素在我國(guó)經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整中成為重要的約束性、控制性、先導(dǎo)性指標(biāo)。

　　確立水資源開發(fā)利用控制紅線，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制

　　一號(hào)文件提出，到2020年，全國(guó)年總用水量控制在6700億立方米以內(nèi)。

　　守住這條紅線，關(guān)鍵要推進(jìn)水資源管理從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變。為實(shí)現(xiàn)全國(guó)用水總量的控制目標(biāo)，一號(hào)文件要求落實(shí)重要江河流域水量分配方案，建立流域、省、市、縣四級(jí)取水總量控制指標(biāo)體系，同時(shí)提出了三個(gè)“嚴(yán)格”：嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，對(duì)擅自開工建設(shè)或投產(chǎn)的一律責(zé)令停止；嚴(yán)格取水許可審批管理，對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水，對(duì)取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批新增取水；嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)，盡快核定并公布禁采和限采范圍，逐步削減地下水超采量，實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。

　　確立用水效率控制紅線，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)

　　一號(hào)文件提出，到2020年，萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量明顯降低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。

　　為守住這條紅線，一號(hào)文件提出要盡快制定區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標(biāo)體系，把節(jié)水工作貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過程。文件要求強(qiáng)化節(jié)水監(jiān)督管理，嚴(yán)格控制高耗水項(xiàng)目建設(shè)，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)制度。為提高用水效率，文件要求抓緊制定節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，盡快淘汰不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造，普及農(nóng)業(yè)高效節(jié)水技術(shù)，全面加強(qiáng)企業(yè)節(jié)水管理。

　　確立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)控排污總量

　　一號(hào)文件提出，到2020年，主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。

　　為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，文件提出按照水功能區(qū)目標(biāo)要求，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量；建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化水功能區(qū)達(dá)標(biāo)監(jiān)督管理，特別要加強(qiáng)水源地保護(hù)和監(jiān)測(cè)，切實(shí)保障飲用水安全。文件要求各級(jí)政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，對(duì)排污量已超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口。

　　水資源管理責(zé)任制凸顯“最嚴(yán)格”

　　為落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，除了“三項(xiàng)制度”和“三條紅線”，一號(hào)文件要求建立水資源管理責(zé)任和考核制度，并且明確，縣級(jí)以上地方政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。文件要求把各地區(qū)水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)等主要控制性指標(biāo)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“硬約束”，納入地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系，考核結(jié)果交由干部主管部門，作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。為給強(qiáng)化監(jiān)督考核提供技術(shù)支撐，一號(hào)文件還提出要加強(qiáng)水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，夯實(shí)行業(yè)基礎(chǔ)，提高管理水平。